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联合国拉美经委会自然资源司顾问谈安第斯国家采矿业国有企业治理
联合国拉美经委会自然资源司顾问谈安第斯国家采矿业国有企业治理

联合国拉美经委会自然资源司顾问谈安第斯国家采矿业国有企业治理

2021年以来,全球原材料需求大幅增加。一些国际投资银行预测,矿产和石油价格上涨将开启新的超级周期。矿物需求复苏取决于全球经济的增长趋势、新的基础设施建设、向可再生能源的过渡和能源储存,以及运输、家庭和工业电气化,这种环境为矿产生产及其出口国有效管理资源创造了机会。在拉美地区,上世纪以来,关于矿产资源管理,特别是国有企业的存在和自然资源国有化还是私有化的讨论是一个持久的话题。联合国拉美经委会自然资源司顾问拉斐尔·波韦达·博尼(Rafael Poveda Bonilla)编著的《安第斯国家采矿业国有企业治理》报告于2022年5月13日发布。报告分析了玻利维亚、智利、厄瓜多尔三个安第斯国家国有矿业公司的特征及其监管和制度框架,确定了主要的治理问题和差别,讨论了国有企业在矿业技术能力建设、创新、价值聚集和生产链方面的作用,并对国有矿业公司治理的共同特征、差异、特殊性和挑战进行反思。现将主要内容编译如下。

油气资源和采矿业的一个特点是国有企业发挥主导作用。全球约90%的石油储量和75%的石油产量由国有企业控制。在采矿业这一数字约为24%,许多国有企业已成为技术和商业领域的行业领导者。但同时,国有企业也面临着经营效率和投资回报率低下、腐败等风险。

在智利,国家铜业公司(CODELCO)成立于1976年,是该国最大的铜生产商和世界最早的铜矿公司之一,1971年该公司国有化后继承了智利的国有资产。该公司是智利经济增长的引擎,2020年,该公司有15267名工人和35215名承包商工人。2000—2019年间,国家铜业公司提供了460亿美元税收,相当于国家总收入的47%。智利国家矿业公司(ENAMI)成立于1960年,负责中小型采矿业的经营与发展。这是一家长期和经常性结转亏损和负营运资本的公司,2011—2020年间,其损失为478美元。20世纪八九十年代,智利国家铜业公司和国家矿业公司经历了不同的私有化历程。国家铜业公司在私有化浪潮中幸存下来,其支持来自武装部队,这得益于他们从铜生产商处获得的利益。同一时期,国家矿业公司的作用被最小化,工厂、采矿的财产和其他资产被出售,直到2003年,国家矿业公司才重新发挥作用。

厄瓜多尔国家矿业公司在科雷亚政府2007—2017年的结构改革背景下成立,旨在加强国家在采矿和勘探领域的作用。该公司对采矿资产不具备所有权。厄瓜多尔国家矿业公司具有法人资格、经营和管理自主权,受《国有企业组织法》以及董事会和总经理的其他规定约束。该公司在技术和管理能力上一直饱受批评,迄今为止没有对任何矿山进行大规模开采。其在国家一级分配采矿权的广泛结社权和优先权也受到质疑,这影响了许可证制度的透明度。

玻利维亚国家矿业公司的作用随着该国政治周期的更迭而变化。1952年的矿山国有化使其成为该国主要的矿业公司。八九十年代的自由改革则使其成为一个附属和行政角色。莫拉莱斯时期(2005—2019)的改革使其重新发挥作用。此外,作为自然资源国有化和工业化政策的一部分,玻利维亚国有锂矿公司于2017年成立,负责锂资源的勘探、开发、工业化和商业化。在该公司成立之前,2008年,玻利维亚国家矿业公司通过国家蒸发盐资源管理局(DNRE)负责实施乌尤尼盐矿资源的勘探、开发、工业化和商业化战略。

与资源开发有关的社会环境问题日益受到人们关注,近年来,由此引发的冲突管理日趋复杂,越来越多利益相关者关注采矿作业对社区、生物的多样性以及水和资源管理的影响。了解矿物开采过程已成为清洁技术行业、国际投融资部门和非政府组织感兴趣的问题之一。目前,社会经营许可证被认为是矿山项目开发的主要风险之一。在国际层面,各种标准、原则和认证倡议激增。采矿业建立了一个名为国际采矿和金属理事会的商业协会集团,以提高采矿企业的社会和环境绩效。

采矿活动的社会和环境影响、确保可持续发展的矿物供应链以及缓解与采矿有关的社会冲突,都是影响国有矿业公司活动的问题。就厄瓜多尔、玻利维亚和智利的国有矿业公司而言,它们对各种倡议和标准的遵守程度很低,其财务、业务和管理信息也未得到适当处理,未在机构网站上公布。智利国有铜业公司是个例外,它是唯一参与多个倡议的公司,关于财务、运营、环境和社会可持续性指标的数据都载于可持续性报告和年度管理报告。尽管该公司没有上市,但在获得发行公司融资债券授权时,其财务报表必须要接受金融和风险机构审查。

获取信息方面缺乏透明度限制了国有企业管理人员和监督机构的问责。国有矿业公司数据的不透明性加剧了财政治理问题。所有公司都从国家预算中获得资源,虽然预算批准通常需要公司董事会和财政部的授权,但没有明确的规则来控制财政转移和分配的执行。这种自由裁量的国家和企业间的关系可能会产生预算问题,影响财政或企业的经营和投资。

在玻利维亚、智利和厄瓜多尔的国内公共辩论中,与对农产品、矿业和碳氢化合物出口高度依赖有关的问题总是占有一席之地。在这些国家,经济增长、出口和税收的脆弱性与无法预测的外部影响有关。拉美国家在采取拉美经委会建议的将不可再生资源转化为可持续资本方面遇到了困难,难以实现生产和出口基础多样化。

在确定和执行旨在从初级出口专业化向知识、创新和技术发展等以人才为基础的经济过渡的公共政策和战略时,本文选取的三个国家的国有矿业公司作用不同且不稳定。

进入21世纪以来,在铜和锂产量增长的同时,智利制定了与矿产开采有关的发展政策。在前总统拉各斯执政期间(2000—2006),智利实施了支持创新创业和促进高科技投资等举措,设立了创新和竞争力基金。2014年,智利设立了三个委员会,以求制度化地实现上述目标。在这期间,采矿集群方案、世界级供应商方案和《2035年技术路线图》都将铜开采链纳入其中。智利生产促进公司(COFRO)与美国雅保公司和智利矿业化工(SQM)就包括增值和研发激励条款在内的合同进行谈判;2018年以来,生产促进公司一直进行国际招标,旨在吸引锂电池专业制造商,成立与太阳能、低排放、锂和其他矿物材料相关的研究中心。在执行与创新、价值聚集和生产链有关政策时,智利的国有企业并未发挥主导作用,而被视为生产参与者。智利的国有铜业公司在铜工业中的主导作用也不足以确保开发一个世界级供应商市场。在锂市场,智利政府通过征集专业制造商和技术研发中心,实施旨在锂矿生产发展政策,但未将矿业企业视为相关的参与者。过去15年来,与国企治理有关的法律改革大多与经合组织在智利准入过程中提出的建议有关。

自2021年布里埃尔·博里克总统当选以来,关于建立一家国有锂公司、发展新的国内工业和增加产值的辩论更加激烈。国有铜业公司集中精力创建子公司,最初专注于内部开发,最近通过与矿业公司、供应商、大学和研究中心合作进行平台创新。从1975—2020年,该公司已获得189项国家专利和51项国际专利。智利国有矿业公司还与应用研究与开发大学学院签署了一系列合作伙伴关系协议,以促进中小型采矿业发展创新。

在2007—2017年间,厄瓜多尔采取了一项战略,以投资为经济增长的引擎,恢复国家作为经济促进者的作用。这一战略在基础设施升级、提升人力资源和科技能力方面取得了良好的成果,但在国家规划方面没有取得预期的进展。这一政策也没能逃脱新的政治周期带来的转变,从2017年开始,尽管政府一如既往地承认矿产资源开发的重要性,但以国家为主的工业转型项目停止了。

厄瓜多尔国家矿业公司并未参与生产动力变更战略的设计和实施,也未被纳入国家采购战略之中,该战略旨在在国有企业和当地供应商之间建立长期联盟,以提高国家制造业的竞争力,并将科技创新融入产品。厄瓜多尔国家矿业公司由于缺乏大规模采矿的管理能力和经验、勘探活动的持续资金需求以及自身运营收入有限,已将其努力集中在寻找开发其采矿资产的战略合作伙伴上。

与厄瓜多尔一样,自2006年莫拉莱斯政府成立以来,玻利维亚的经济模式、政治权力分配和自然资源治理发生重大转变,国家在经济政策中发挥中心作用。玻利维亚明确了通过公共投资促进国家工业化的必要性,成立了战略部门,对采掘和生产活动实施监管,促进创新和工业化,建立和加强国有企业。玻利维亚采矿业工业化战略集中在三个方面:国有化、恢复冶金设施和推动新的公共资本工业企业。

尽管莫拉莱斯政府多次大规模财政拨款,国有锂矿公司和国有矿业5公司及其子公司取得的成果却没能达到预期。不同的研究试图对此作出解释,最常见的原因包括:(1)官僚化和效率低下;(2)公共决策存在执行障碍;(3)管理框架、法律条例的重叠和矛盾带来的不确定性;(4)公共资金获取的困难;(5)来自不同国家监督机构的控制程序饱和;(6)侧重于为国有企业融资,而不考虑潜在的私人投资;(7)研发有限。

国有矿业公司的成立是为了恢复国家对自然资源的所有权,提升加工、冶炼矿物的技术能力,促进产业链的出现和高附加值产品出口。但这一过程不能确保管理、业务和财务指标的稳定和进步,也不能保证在全球市场上为项目带来资金注入,国家行政管理也面临挑战。就玻利维亚国有锂矿公司或厄瓜多尔国有矿业公司而言,其建立是对从零开始发展地方能力的政治愿望的回应。中期内,人们对其收入没有期望,相反,国家需要从预算中拨出大量资源投入其中。在制定管理、商业和技术战略方面也存在问题,玻利维亚对锂开采和锂电池技术发展没有具体规划。近年来,玻利维亚开始与一些国际公司结成战略联盟,但没有获得成功。在厄瓜多尔,与跨国公司建立伙伴关系的战略也未取得预期成果。

在不同时期,各国都有关于国家在生产活动中作用的辩论。自相矛盾的是,尽管自1980年以来生效的智利宪法旨在减少国家活动,确保私人采矿所有权,但智利国有企业一直是执行大规模铜矿勘探、促进中小型铜矿开采的关键角色。相比之下,玻利维亚和厄瓜多尔关于矿业开发的法律规定旨在恢复国家在生产发展中的主导作用,但它们没有达到智利的制度水平,也没有在铜、锌、锂等矿物生产和工业活动中占据突出地位。

这三个国家的国有矿业公司每年都从国家预算中获得资源,而不向财政部门报告任何好处。但智利国有铜矿公司是个例外,它每年的产生盈余和利润,部分进行再投资,另一部分转入国家预算。总的来说,国有矿业公司的预算由公司董事会与国家财政部协调批准,监管框架允许中小企业利用不同的市场选择获得融资。在玻利维亚和厄瓜多尔,负有债务的中小企业有资格获得主权担保,但智利宪法规定国企不享有这一权利。在税收方面,智利和玻利维亚国有矿业公司需遵守税收制度和对外贸易规则,厄瓜多尔则不必缴纳任何税款和特许权使用费,这与国际惯例背道而驰,可能会加深缺乏信息、评估管理和公共行政人员责任的问题。

国有企业管理的核心问题之一是制度框架。智利2009年以来生效的《公司治理法》赋予董事会成员任命的自由裁量权,包括公司董事任命不受政治周期影响,限制总统任命董事会主席和执行主席的权力。这种企业管理和行政专业化的政策在其他国家未得到执行,其董事会组成取决于现任政府,由国务部长或其他公职人员担任。玻利维亚通过国务部长理事会和附属技术办事处规范任命董事的程序,厄瓜多尔则设立了一个国家协调公司,以规划、协调和控制国有企业政策和行动。在智利,国家与技术机构合作,该机构代表国家在国有企业中的利益,就董事任命和对管理层的评估提供咨询意见。在智利国有企业的管理系统中,国有铜业委员会(COCHILCO)作用突出,该机构向财政部和矿业部提供预算编制和监测方面的咨询意见,还提供相应数据,作为国内外采矿业的战略信息来源。尽管玻利维亚和厄瓜多尔在法律层面做了不少努力,但问责制和透明度未达到预期。在这方面,智利国有铜业公司同样是例外,后者遵守公司治理规则和程序要求的信息披露原则,遵守国内和国际金融市场要求,保持一定的透明度和外界获取信息的渠道。

国有矿业公司可成为公共政策的工具,鼓励效率更高、对环境影响更小的技术,但克服技术差距需要国际公司的参与,以加快学习速率和地方能力建设。同样,国有企业可促进专业技术和科学能力建设,这要求制定长期的公共政策,激励私人投资或提供公共投融资条件,而不依赖具体项目或方案,也不受政治周期影响。在没有针对国有企业常见问题的单一配方的情况下,智利国有铜业公司和其他国有矿业公司改革的结果可提供一条线索,说明在设计管理、监督、透明度和信息获取模式时需考虑的因素。此外,国有企业应被视为执行公共政策的工具,而不是目的本身。在执行与国有矿业企业有关政策时,需了解各国官僚系统、行动者、体制框架和政治环境,这些因素将决定建立、执行和实现国有企业的目标是否可行。

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